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Qual é o melhor sistema político para nossas democracias?

A democracia parece ter se consolidado na América Latina, embora isso não signifique que funcione bem. Isso alimenta debates sobre qual é o melhor sistema político para a região

Qual é o melhor sistema político para nossas democracias
(Crédito: Giorgio Cosulich/Getty Images)

Desde a democratização, testemunhamos repetidamente, na América Latina, debates sobre qual é o melhor sistema político para nossas democracias. Apresentada inicialmente no meio acadêmico como uma opção dicotômica entre presidencialismo e parlamentarismo, a discussão se espalhou para a agenda pública. Os processos constituintes, como o que o Chile atravessa hoje, são, sem dúvida, momentos propícios para este tipo de discussão. Mas a questão transcende esses espaços e aparece no dia a dia, no discurso político e na mídia, principalmente diante de crises políticas ou institucionais ou em momentos de forte insatisfação cidadã. De qualquer forma, apesar dos debates e das reformas constitucionais, até agora o presidencialismo continua sendo o sistema predominante na região.

Quão importante é esse debate? Que implicações concretas tem? Na Ciência Política, o tema adquiriu densidade e um desenvolvimento significativo, afirmando que as diferenças entre os dois sistemas podem ser críticas em questões tão centrais como a estabilidade democrática, a governabilidade e a eficácia na gestão das políticas públicas. Ambos os sistemas têm vantagens e desvantagens, embora possamos concordar que, pelo menos no debate público, o parlamentarismo tem recebido uma cobertura e consideração mais favorável. A ele (e mais recentemente ao semipresidencialismo) têm sido atribuídas características virtuosas para processar tensões e conflitos políticos e promover dinâmicas consensuais.

“No debate público, o parlamentarismo tem tido uma cobertura mais favorável”

Por outro lado, embora o presidencialismo tenha reconhecidas algumas vantagens, como, por exemplo, que a eleição direta do presidente permite maior identificabilidade e prestação de contas perante o eleitorado, tem sido objeto de algumas contestações tanto no nível teórico quanto no político. No entanto, o repertório das críticas variou ao longo do tempo, acompanhando de alguma forma a agenda política da região. Na década de 1980, no auge da crítica, lhe foi atribuído um papel causal nos colapsos da democracia. Na década de 1990, o abuso dos poderes unilaterais do Executivo em alguns países (por exemplo, Menem na Argentina e Fujimori no Peru) levou a discussão a abordar o caráter delegativo das democracias e a existência de práticas hiperpresidenciais. Em seguida, as atenções se voltaram para a fraqueza e a instabilidade presidencial, enquanto paradoxalmente era destacada a preocupação com a concentração de poder no Executivo.

Desse modo, em cada um desses momentos, a abordagem de uma mudança no sistema respondeu a diferentes motivações e objetivos: garantir a estabilidade democrática na transição; depois suavizar o presidencialismo e as estratégias unilaterais dos executivos; e logo garantir a governabilidade. Pode uma mudança no sistema político, por si só, responder a todas essas questões?

Os limites das reformas

Nestes anos, o regime democrático parece ter se consolidado na América Latina, no sentido de que os golpes deixaram de ser a norma, o que não significa necessariamente um funcionamento satisfatório. O presidencialismo continua sendo predominante, mas, em resposta a algumas das impugnações apresentadas, vários países da região reformaram as suas constituições e, em alguns casos, incorporaram mecanismos externos. Por exemplo, a reforma constitucional na Argentina de 1994 teve como objetivo abrandar o presidencialismo e reduzir a sua rigidez, incorporando mecanismos parlamentares como, por exemplo, a criação da figura do Chefe de Gabinete de Ministros que, além de atuar como um ministro coordenador com responsabilidade política perante o Legislativo, foi concebido para servir de mola diante das crises políticas. No entanto, a reforma não alterou significativamente o funcionamento do presidencialismo (de fato, alguns argumentam que os poderes legislativos do presidente foram fortalecidos) e, na crise de 2001, a existência do Chefe do Gabinete não impediu o desfecho da renúncia do presidente de la Rúa. A mera modificação de regras e a criação de novas instituições não parecem ser suficientes para alterar a dinâmica política.

O diabo está nos detalhes

Os ‘ismos’ puros são o resultado de um exercício teórico, mas sabemos que os desenhos institucionais variam significativamente entre os países e não operam em um vácuo. Na verdade, tanto o presidencialismo quanto o parlamentarismo e o semipresidencialismo oferecem múltiplas configurações em diferentes países, operam em sociedades com certos padrões históricos e culturais e interagem com atores e instituições políticas que podem alterar o seu funcionamento. Para tornar a discussão ainda mais complexa, assim como há sistemas presidencialistas que incorporam mecanismos parlamentares, os sistemas parlamentares se “presidencializam” na prática, sem alterar seu desenho formal.

A distribuição de poderes e recursos varia significativamente, mas também é necessário distinguir o desenho formal do funcionamento real. As prerrogativas dos presidentes não se transformam necessariamente em recursos efetivos, pois seu uso depende de outras variáveis do sistema político. A frequente caracterização dos presidencialismos como sistemas que promovem a concentração de poder no Executivo ignora que, por vezes, o abuso de poderes unilaterais pode tornar os presidentes ainda mais fragilizados e sujeitos à instabilidade. Por outro lado, e no que diz respeito ao papel dos legislativos, ficou demonstrado que, longe de serem meros espectadores passivos, a sua resposta às crises que envolveram presidentes revela a utilização de procedimentos flexíveis e até mesmo quase-parlamentares.

A interação com outros elementos do sistema político

Embora já não seja atribuído poder explicativo à hipótese da relação entre presidencialismo e ruptura democrática, o presidencialismo pode ter características intrínsecas que dificultam consensos e acordos. Mas como os sistemas não operam em um vácuo, a agenda de pesquisas sobre o presidencialismo tem incorporado outras questões que resultam centrais na hora de determinar o seu funcionamento e que tem mostrado até que ele pode ser adaptado para responder a essas rigidezes. O sistema partidário é uma dessas questões.

“Menem e Fujimori suscitaram análises sobre práticas hiperpresidenciais”

Nos anos 1990, Mainwaring e Shugart alertaram sobre os riscos de uma “difícil combinação” de presidencialismo e multipartidarismo que aprofundaria os problemas gerados em eventuais condições minoritárias de presidentes e que poderiam levar a crises e bloqueios institucionais. A tendência à fragmentação partidária é um fenômeno generalizado no mundo e não afeta apenas os sistemas presidencialistas. No entanto, apesar das suas rigidezes, o presidencialismo foi capaz de se adaptar a essa situação. Ao contrário do que as teorias previam, os presidentes minoritários em contextos multipartidários não estão condenados à crise. Por meio de procedimentos típicos de sistemas parlamentares, como a incorporação de ministros de outros partidos ao Gabinete para expandir seu contingente legislativo, os presidentes podem costurar consensos e avançar as suas agendas de governo. Esses “presidencialismos de coalizão” são um mecanismo frequente que tem sido objeto de intensa agenda de pesquisas.

No entanto, apesar disso, deve-se notar que uma condição necessária das coalizões nos sistemas parlamentaristas é que o jogo seja fundamentado centralmente nos partidos políticos; e, em geral, a filiação partidária dos ministros é constitutiva de seu perfil e da condição de sua incorporação ao Gabinete. Por outro lado, quando se trata de democracias presidencialistas com sistemas partidários altamente voláteis e desinstitucionalizados, o mecanismo perde seu potencial.

Em busca de novos arranjos

A análise dicotômica entre presidencialismo e parlamentarismo foi matizada pela incorporação do semipresidencialismo como opção intermediária, presente em vários países europeus e em muitas das novas democracias do Leste Europeu. Não temos espaço para nos referirmos em detalhes sobre esse sistema, que também admite múltiplas formas e combinações, mas, basicamente, esse regime supõe a existência de uma autoridade dupla: um presidente eleito por voto popular por um período determinado e um primeiro-ministro e um gabinete responsáveis perante o Parlamento. Em uma coluna de opinião recente, Otavio Amorim Neto e David Samuels apostam em um regime semipresidencialista para o Brasil. Segundo os autores, o problema da democracia brasileira é que o Congresso não exerce o seu papel de contrapeso às tendências autoritárias do Executivo; mas não é por falta de divisão de poderes, senão por excessiva dissociação de suas bases eleitorais e interesses. Essa mudança, aliada a uma reforma do sistema partidário, permitiria compatibilizar o desempenho eleitoral da maioria parlamentar com o do chefe de Governo.

A América Latina parece ter superado o risco de colapso de seu regime democrático, embora não esteja isenta de turbulências, instabilidade política e até mesmo giros autoritários. A discussão sobre qual é o melhor sistema para a evolução democrática é, sem dúvida, uma contribuição valiosa. Mas o exercício de pensar sobre modificações ou mudanças nos sistemas políticos deve transcender as definições normativas e incorporar a reflexão sobre as configurações reais. É suficiente mudar as regras do jogo?

*Por María E. Coutinho – Diretora de Estudos Políticos e Monitoramento da Secretaria-Geral da Presidência Argentina. Publicado originalmente por agendapublica.es, site de análise política e econômica global.

*Este texto não reflete, necessariamente, a opinião da Perfil Brasil.

*Texto publicado originalmente no site Perfil Argentina.

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